„Vláda by měla vyhodnotit, zda ji k zajištění potřebných opatření v dalších měsících postačí standardní legislativa či musí požadovat alespoň určitou alternativu nouzového stavu. Pokud vláda sezná, že jí standardní legislativa k účinné krizové politice nepostačuje, je na místě, aby navrhla legislativu, která jí potřebné zákonné zmocnění v nutném rozsahu zajistí.“ Právník Frank Bold a vedoucí projektu Rekonstrukce státu.
Jistě se dalo čekat, že se v souvislosti s koronavirem vyrojí nejrůznější nápady, jak utužit vládní moc. Zajímavé je, že jeden z nejnebezpečnějších pochází od Rekonstrukce státu. V rámci svého projektu s akčním označením „Nezhasínat“ zveřejnila tato platforma nápad, že by se měl přijmout jakýsi speciální koronavirový zákon, protože stávající zákony prý k řešení situace nestačí. Konkrétní argumenty pro to, aby se snad ještě ve stavu nouze přijímal tak zásadní legislativní nástroj jsme nenašli, pokud nepočítáme tento obecný dokument.
Proč nepřijímat žádnou novelu zákona č. 240/2000 Sb., krizového zákona nebo snad nový „krizový zákon pro koronvavirus“ shrnujeme v následujících bodech:
Opravdu chceme, aby si Babišova vláda posvětila dlouhodobé vládnutí ve „stavu nouze“?
Myšlenka, že si Babišova vláda právě teď připraví normu, která má dlouhodobě umožnit redukci lidských práv a zakonzervování země do jakéhosi nouzového stavu je tristní. Z usnesení vlády, která právě teď náš kabinet chrlí jak na běžícím pásu vidíme, že jejich legislativně technická kvalita je víc než chabá. Vláda nedokáže napsat ani jedno usnesení tak, aby a) dávalo smysl, b) bylo odůvodněné a c) minimalizovalo zásahy do základních práv tak, jak to požaduje Listina základních práv a svobod.
Navíc nelze spoléhat na to, že Babišova vláda sleduje skutečně nejlepší zájem občanů a společnosti jako takové. Existuje enormní riziko, že norma bude zpracována nejen nekvalitně, ale také ve prospěch snížení kontroly moci výkonné ze strany soudů a občanů. Ostatně stejný pokus předvedla vláda právě ve spolupráci s advokátními kancelářemi jako je Frank Bold už u návrhu nového stavebního zákona.
Otázkou je, zda by se nový krizový zákon nebo novela stávajícího krizového zákona snad měly připravit ve zrychleném režimu přijímání zákonů bez řádné a potřebné debaty. Příprava zákonů podobného charakteru bez debaty s experty a bez zhodnocení všech dopadů je nelogická. Riziko, že nově přijatá norma bude problematická a bude se snažit právně zakotvit nové pravomoci pro vládu, je obrovské. Zásadní otázkou také je, zda by se vláda novým zákonem nepokusila omezit právo na náhradu škody, což lze vzhledem k jejím dosavadním krokům jedině předpokládat.
Pokud by vláda měla mít nadále možnost zakazovat např. volný pohyb osob, je potřeba vést velmi obsáhlou debatu o tom, v jakém rámci se smí pohybovat. Jedná se o mimořádně silný zásah do práv a svobod. Pro takový postup by musely být dány skutečně velmi závažné důvody. Je závažnou a nutnou otázkou, zde epidemie koronaviru opravňuje vůbec vládu k takovému kroku a zda je zákaz volného pohybu udržitelný jakýmkoli způsobem po skončení nouzového stavu. Obdobně to platí pro drtivé zákazy týkající se podnikání nebo vzdělávání dětí. Nový krizový zákon by velmi pravděpodobně vláda mohla zneužít i pro stanovení podmínek trasování osob, které by byly v rozporu s dosavadními požadavky právních norem na ochranu soukromí. Společnost nemůže žít trvale v umrtvení a je absurdní myšlenkou, abychom si pro takový postup dobrovolně připravili zákonné nástroje, které by vládě umožnily omezovat občany dlouhodobě, i v řádu let.
Proto se musíme ptát: cui bono? Komu má navrhované řešení vlastně prospět? Občanům nebo vládě Andreje Babiše?
Česká republika má právní nástroje ke zvládnutí epidemie
Není pravda, že by český právní řád neměl dost dobré normy, které stávající situaci řeší. Pomineme-li, že je zásadní otázkou, zda vůbec počet nemocných odůvodňuje přijetí alespoň epidemiologických opatření podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (když za epidemii se obvykle považuje stav, kdy je v populaci cca 1600 nemocných na 100 000 obyvatel), musíme se podívat do dvou klíčových zákonů, a to zákona krizového a zákona o ochraně veřejného zdraví. Oba zákony vznikly v roce 2000 ve velmi krátkém časovém rozmezí. Lze tedy těžko tvrdit, že tehdejší vláda a parlament neuvažovali o tom, že mohou nastat obě situace – taková, kterou zvládne zákon o ochraně veřejného zdraví a taková, pro kterou bude třeba krizový zákon. Tvrzení, že krizový zákon počítal jen s povodněmi je liché a nepodložené.
Navíc se v odborné debatě nezdůrazňuje, že krizové zákony jsou ve skutečnosti dva – ten druhý č. 241/2000 Sb., o hospodářských opatřeních pro krizové stavy a o změně některých souvisejících zákonů navazuje na základní krizový zákon. Spolu s těmito zákony byl přijat také zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, který také zakotvil pravidla pro řešení mimořádných událostí, při kterých dochází ke škodlivému působení sil a jevů vyvolaných činností člověka, přírodními vlivy, a také havárie, které ohrožují život, zdraví, majetek nebo životní prostředí a vyžadují provedení záchranných a likvidačních prací.
Co navrhuje Rekonstrukce státu
a) Komplexní speciální krizový zákon
Rekonstrukce státu uvádí jako důvod pro přijetí nové právní úpravy ve variantě zvláštního krizového zákona tyto argumenty (výběr):
Komplexní zákon – předpis by obsahoval všechny instrumenty, které jsou potřebné pro zmírnění dopadů epidemie koronaviru označovaného jako SARS-CoV-2 (nebo obdobné epidemie celostátního rozsahu), případně i v širším rozsahu, než který umožňuje současný krizový zákon, ale zákonná zmocnění vydávat krizová opatření by v něm měla být konkrétnější a lépe navázaná na potřeby zvládnutí epidemie s celostátním rozsahem. Měly by být proto dány jasné mantinely toho, jaké nástroje může vláda pro tento účel použít.
Další principy úpravy:
- stanovení taxativního výčtu práv, která lze za nouzového stavu pro řešení epidemie s celostátním rozsahem omezit, a opatření, která lze vydat – i tento zvláštní krizový zákon by byl navázán na ústavní zákon o bezpečnosti ČR a nutnost vyhlášení nouzového stavu; úloha Poslanecké sněmovny by byla zachována;
- povinnost uvést odůvodnění každého opatření a každého omezení práv, ze kterého je patrná nezbytnost a doba trvání opatření či omezení
b) Zákon s úzkým vymezením krizových opatření
Rekonstrukce státu přišla ještě s dalším řešením, a to proto, že vláda po dalším prodloužení současného nouzového stavu nadále nebude potřebovat využívat všechny instrumenty, které ji současný krizový zákon nabízí. Speciální zákon by dle návrhu Rekonstrukce státu vymezil pro konkrétní účel (zmírnění dopadů epidemie koronaviru označovaného jako SARS-CoV-2) ve srovnání s krizovým zákonem limitovaný rozsah práv, která lze za (prodlouženého) nouzového stavu omezit a užší výčet krizových opatření, která lze použít.
Další principy úpravy:
– po vzoru ust. § 5 a 6 stávajícího krizového zákona by byl stanoven taxativní výčet práv, která lze za (prodlouženého) nouzového stavu pro řešení koronavirové krize omezit, a opatření, která lze vydat – k řešení zmírnění dopadů epidemie koronaviru označovaného jako SARS-CoV-2 nebude moci vláda postupovat podle stávajícího výčtu v ust. § 5 a 6, ale striktně jen podle ustanovení s výčtem užším, k tomuto účelu určeným – i tento zvláštní krizový zákon by byl navázán na ústavní zákon o bezpečnosti ČR a nutnost vyhlášení nouzového stavu; úloha Poslanecké sněmovny by byla zachována;
– povinnost uvést odůvodnění každého opatření a každého omezení práv, ze kterého je patrná nezbytnost a doba trvání opatření či omezení.
c) varianta novely je dost podobná předchozímu návrhu, proto ji nebudeme podrobně popisovat.
Proč nepotřebujeme přijímat žádný nový zákon vprostřed nouzového stavu
Z návrhů Rekonstrukce státu vůbec nevyplývá, proč by jimi navrhovaná řešení nešlo realizovat již nyní.
Krizový zákon v § 1 odst. 1 uvádí: Tento zákon stanoví působnost a pravomoc státních orgánů a orgánů územních samosprávných celků a práva a povinnosti právnických a fyzických osob při přípravě na krizové situace, které nesouvisejí se zajišťováním obrany České republiky před vnějším napadením, a při jejich řešení a při ochraně kritické infrastruktury a odpovědnost za porušení těchto povinností.
Pojem krizová situace je definován v § 2 písm. b) jako mimořádná událost podle zákona o integrovaném záchranném systému, narušení kritické infrastruktury nebo jiné nebezpečí, při nichž je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav nebo stav ohrožení státu.
Mimořádnou událostí se tedy rozumí škodlivé působení sil a jevů vyvolaných činností člověka, přírodními vlivy a také havárie, které ohrožují život, zdraví, majetek nebo životní prostředí a vyžadují provedení záchranných a likvidačních prací.
Je zjevné, že se pod tento pojem dá zahrnout i epidemie, ale musí jít skutečně o situace, které vyžadují aktivaci krizového zákona. Je tedy otázkou, zda dnešní epidemiologická situace, resp. epidemiologická situace po celou dobu vyhlášeného nouzového stavu vůbec odůvodňovala použití krizového zákona. Nástroje pro zvládnutí epidemie s celostátním rozsahem totiž upravuje právě zákon o ochraně veřejného zdraví a obsahuje jistě dostatečné nástroje pro dlouhodobé fungování státu za časů epidemie.
- Rekonstrukce státu dále tvrdí, že nový krizový zákon by měl stanovit:
- taxativního výčtu práv, která lze za nouzového stavu pro řešení epidemie s celostátním rozsahem omezit, a opatření, která lze vydat – i tento zvláštní krizový zákon by byl navázán na ústavní zákon o bezpečnosti ČR a nutnost vyhlášení nouzového stavu; úloha Poslanecké sněmovny by byla zachována;
- povinnost uvést odůvodnění každého opatření a každého omezení práv, ze kterého je patrná nezbytnost a doba trvání opatření či omezení.
Pokud jde o taxativní výčet práv, která lze omezit, stanovuje je samozřejmě i stávající krizový zákon, a to v § 5. Výčet je taxativní a navíc není a nikdy nebylo nutné omezit všechna vypočtená práva, vždyť se v daném ustanovení objevuje slovo „lze“, tj. je na zvážení, která práva v souladu s požadavky Listiny základní práv a svobod skutečně musí být omezena.
Argument Rekonstrukce, že by nový krizový zákon měl vyžadovat odůvodnění každého přijatého opatření a omezení práv a že by měla být uvedena doba trvání opatření, je nesmyslný sám o sobě. Tento požadavek samozřejmě a bez jakékoli debaty vyplývá již ze stávajícího krizového zákona jak výslovně, tak výkladem, ostatně je uveden opět v samotné Listině základních práv a svobod. To, že vláda tyto podmínky nerespektuje je věcí druhou. Splnění této povinnosti ale nezajistí žádný zákon, jestliže vláda sama nehodlá postupovat řádně a v souladu s právním řádem.
Krizový zákon nyní v § 5 uvádí:
„Za nouzového stavu nebo za stavu ohrožení státu lze na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit
a) právo na nedotknutelnost osoby a nedotknutelnost obydlí při evakuaci osoby z místa, na kterém je bezprostředně ohrožena na životě nebo zdraví,
b) vlastnické a užívací právo právnických a fyzických osob k majetku (§ 29 a 31), pokud jde o nucené omezení práva vlastníka nebo uživatele z důvodu ochrany života, zdraví, majetku nebo životního prostředí, které jsou ohroženy krizovou situací, přičemž je za toto omezení poskytnuta přiměřená náhrada,
c) svobodu pohybu a pobytu ve vymezeném prostoru území ohroženého nebo postiženého krizovou situací,
d) právo pokojně se shromažďovat ve vymezeném prostoru území ohroženého nebo postiženého krizovou situací,
e) právo provozovat podnikatelskou činnost, která by ohrožovala prováděná krizová opatření nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich provádění,
f) právo na stávku, pokud by tato stávka vedla k narušení, případně znemožnění záchranných a likvidačních prací.
Kde tedy chybí taxativní výčet práv, požadavek na odůvodnění opatření vlády a požadavek na to, aby byla práva omezena na nezbytně nutnou dobu? Je zjevné, že důvody Rekonstrukce státu, pro které se má připravit nový krizový zákon, jsou nepodstatné.
Využití zákona o ochraně veřejného zdraví
O zákonu o ochraně veřejného zdraví a o možnostech, které sám pro zvládání epidemií nabízí, jsme už psali. Přečtěte si více zde.
Novela krizového zákona a zákona o bezpečnosti je nezbytná, ale za „normálního stavu“
Je zjevné, že je nutné novelizovat krizový zákon i ústavní zákon o bezpečnosti ČR, protože se v praxi ukazuje v řadě ohledů jako problematický, zejm. co se týče kontroly vlády při vyhlašování nouzového stavu a jeho prodlužování (samotná Poslanecká sněmovna evidentně nepředstavuje dostatečnou brzdu exekutivy) a formy vyhlašování samotného nouzového stavu a následných krizových opatření, včetně soudní kontroly kvality těchto opatření. Vyřešit se musí i odpovědnost státu za škody, které svými rozhodnutími způsobí. Na všechny tyto otázky dávno upozorňují komentáře ke krizovému zákonu.
Pokud ale chceme krizový zákon novelizovat, nesmíme tak činit rozhodně za pochodu, v rozjitřené době a v situaci, kdy vláda předvádí názorové kotrmelce každý den a jedná v naprostém rozporu se zájmy ČR a jejích obyvatel bez odborných analýz a bez spolupráce s experty.
V době nouzového stavu nesmíme hledat jednoduchá a laciná řešení. Naopak – nutnost hledání společenského konsensu se právě teď ukazuje potřebnější než kdy jindy. Jakékoli pravomoci, které teď dáme vládě, již nikdy nezískáme zpět. S viry se musíme naučit žít a musíme přijmout opatření, která umožní chránit zranitelné jedince v rozsahu, který bude možný a udržitelný pro fungování demokratické společnosti, nikoli dávat exekutivě další a další možnosti, jak tvrdě regulovat život občanů.